Parcerias sem chamamento público no MROSC: dispensa e inexigibilidade

O chamamento público é a regra nas parcerias entre a Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil (OSCs), por ser um processo que garante transparência e isonomia. No entanto, a Lei nº 13.019/2014 admite exceções, como a dispensa e a inexigibilidade. Neste artigo, explicamos quando é possível firmar parcerias sem chamamento público, quais requisitos legais devem ser observados e quais erros podem levar à invalidação e à responsabilização de gestores

A celebração de parcerias entre a Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil (OSCs) exige, como regra, a realização de chamamento público, mecanismo que assegura transparência, impessoalidade e igualdade de oportunidades entre as entidades interessadas.

No entanto, a prática administrativa revela que muitas parcerias são firmadas sem esse procedimento — e nem sempre de forma regular.

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, também conhecido como MROSC (Lei nº 13.019/2014) prevê hipóteses excepcionais em que o chamamento público pode ser dispensado ou considerado sem necessidade. Essas situações exigem cautela, pois estão entre as mais fiscalizadas por Tribunais de Contas e órgãos de controle, como o Ministério Público.

Na VRP Advocacia e Consultoria, atuamos na estruturação jurídica de parcerias com o Terceiro Setor e na defesa de gestores e OSCs em processos administrativos e judiciais. Neste artigo, reunimos nossa experiência sobre o tema para explicar quando é possível celebrar parcerias sem chamamento público, especialmente nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de chamamento público, e como evitar riscos jurídicos.

Regra geral: obrigatoriedade do chamamento público

No regime jurídico das parcerias com Organizações da Sociedade Civil, instituído pelo MROSC, o ponto de partida é claro: a seleção da entidade parceira deve, como regra, ocorrer por meio de chamamento público.

Esse procedimento não é meramente formal. Ele concretiza princípios centrais da Administração Pública, como a isonomia, a impessoalidade e a transparência, ao permitir que diferentes organizações disputem, em condições equivalentes, a execução de políticas públicas.

Por isso, qualquer afastamento do chamamento público deve ser tratado como exceção e exige fundamentação rigorosa – como toda exceção no Direito Administrativo. Isso significa que, ao optar pela celebração direta da parceria, a Administração Pública precisa demonstrar de forma expressa:

1. a existência de previsão legal que autorize a exceção;
2. a presença de justificativa técnica consistente e compatível com o caso concreto;
3. a aderência da decisão ao interesse público;
4. a ausência de favorecimento indevido a determinada organização.

Ou seja: não basta citar a lei de forma genérica. É necessário demonstrar, com base em elementos concretos, por que o chamamento público não se mostra adequado ou possível naquela situação específica.

Na prática administrativa, esse é um dos maiores focos de questionamento por órgãos de controle. Dispensas e inexigibilidades mal fundamentadas costumam ser interpretadas como tentativa de contornar o procedimento competitivo, o que pode levar à nulidade da parceria e à responsabilização dos gestores envolvidos.

Dispensa de chamamento público no MROSC

A dispensa de chamamento público ocorre em situações nas quais a competição entre organizações da sociedade civil seria possível, mas o próprio legislador reconhece que a realização do procedimento competitivo não é a solução mais adequada. Ou seja, na dispensa não há impossibilidade de competição, há uma escolha legal por não fazê-la.

A dispensa não é uma “facilidade administrativa”, mas uma hipótese excepcional previamente delimitada pela Lei nº 13.019/2014, que deve ser interpretada de forma restritiva. Para que seja válida, a decisão administrativa de dispensar o chamamento público precisa observar alguns elementos:

1. a existência de cenário em que múltiplas OSCs poderiam, em tese, executar o objeto;
2. a presença de autorização legal expressa para afastar o procedimento competitivo;
3. a elaboração de justificativa técnica circunstanciada, baseada em dados concretos;
4. a manutenção dos deveres de transparência, publicidade e controle.

Em outras palavras, ainda que não haja chamamento público, não há liberdade para escolher arbitrariamente a entidade parceira.

Quando a dispensa de chamamento público é permitida?

A Lei do MROSC estabelece, de forma taxativa, as situações em que a dispensa é admitida. Entre as principais hipóteses, destacam-se:

• Situações de urgência: quando há paralisação ou risco iminente de paralisação de atividade de relevante interesse público, pelo prazo máximo de 180 dias;
• Contextos excepcionais: como guerra, calamidade pública ou grave perturbação da ordem;
• Programas de proteção a pessoas ameaçadas: em que a exposição decorrente de um chamamento público pode comprometer a segurança dos envolvidos;
• Parcerias nas áreas de educação, saúde e assistência social: desde que executadas por organizações previamente credenciadas pelo órgão gestor da política pública.

Perceba que, em todos esses casos, o elemento comum é a existência de circunstâncias que tornam o procedimento competitivo inadequado, ineficiente ou potencialmente prejudicial ao interesse público.

Principais erros na dispensa de chamamento público

Na prática, a dispensa de chamamento público é uma das hipóteses mais sensíveis do MROSC — e também uma das mais frequentemente questionadas pelos órgãos de controle como os tribunais de contas. Isso ocorre porque, não raramente, a exceção é utilizada de forma indevida.

Entre os problemas mais recorrentes, destacam-se:

• o uso de justificativas genéricas, que não demonstram a real necessidade da dispensa;
• a invocação de urgência sem comprovação concreta, muitas vezes decorrente de falhas de planejamento da própria Administração;
• a escolha da organização parceira sem critérios objetivos e verificáveis;
• a utilização da dispensa como forma de evitar o procedimento competitivo, especialmente em contextos onde ele seria plenamente viável.

Quando a dispensa não está devidamente fundamentada, o risco é significativo: a parceria pode ser declarada nula, com impactos financeiros, institucionais e responsabilização pessoal do gestor público envolvido, dependendo do caso.

Por isso, mais do que conhecer as hipóteses legais, é essencial compreender que a dispensa exige lastro técnico, coerência com o planejamento da parceria e documentação robusta. Esses elementos fazem toda a diferença entre uma decisão legítima e uma irregularidade administrativa.

Inexigibilidade de chamamento público: quando a competição é inviável

A inexigibilidade de chamamento público ocorre em situações em que a competição entre organizações da sociedade civil é juridicamente inviável.

Diferentemente da dispensa, aqui não se trata de uma escolha administrativa autorizada pela lei diante de determinadas circunstâncias. Trata-se, na verdade, de um cenário em que o procedimento competitivo não pode ser realizado, pois não há pluralidade de entidades aptas a executar o objeto da parceria.

Essa distinção garante a correta aplicação do regime jurídico do MROSC: enquanto a dispensa afasta a competição por razões de conveniência legalmente previstas, a inexigibilidade decorre de uma impossibilidade material ou jurídica de competição.

Para que seja válida, a decisão administrativa de reconhecer a inexigibilidade de chamamento público deve observar alguns elementos:

1. a inexistência de múltiplas organizações aptas a executar o objeto da parceria;
2. a caracterização da singularidade do objeto, que impede a competição;
3. a demonstração da notória especialização ou da atuação exclusiva da organização escolhida;
4. a comprovação de que as metas da parceria somente podem ser atingidas por aquela entidade específica.

Em outras palavras, a inexigibilidade não se presume, ela precisa ser comprovada de forma clara, técnica e documentada.

Quando a inexigibilidade de chamamento público se aplica 

A Lei nº 13.019/2014 prevê hipóteses em que o chamamento público não se aplica, especialmente quando a inviabilidade de competição decorre de fatores normativos ou estruturais. Entre os principais casos, destacam-se:

• quando o objeto da parceria decorre de compromisso, acordo ou ato internacional que já indique as organizações responsáveis pela execução;
• quando há previsão legal expressa que identifique a entidade beneficiária da parceria, inclusive em hipóteses de transferências específicas autorizadas em lei.

Além dessas situações, a inexigibilidade também se verifica, na prática, em cenários como:

• atuação exclusiva de determinada organização em território específico;
• desenvolvimento de metodologia própria indispensável à execução do projeto;
• reconhecimento técnico de que apenas uma entidade possui capacidade para atingir os resultados esperados.

Erros mais comuns na inexigibilidade de chamamento público

Assim como ocorre na dispensa, a inexigibilidade de chamamento público é frequentemente objeto de questionamento por órgãos de controle, especialmente quando não há comprovação adequada da inviabilidade de competição.

Entre os problemas mais recorrentes, destacam-se:

• a existência de outras organizações aptas, que não foram consideradas no processo decisório;
• a ausência de demonstração concreta da singularidade do objeto da parceria;
• a utilização indevida do argumento de “notória especialização”, sem comprovação técnica;
• a escolha da entidade com base em vínculos institucionais, políticos ou históricos, sem justificativa jurídica suficiente.

Essas situações são especialmente sensíveis, pois podem indicar direcionamento indevido da parceria, em violação aos princípios da Administração Pública.

Quando a inexigibilidade não é devidamente comprovada, o risco é elevado: o ato pode ser invalidado, com consequências que incluem a interrupção da parceria, a devolução de recursos e a responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

Por isso, a inexigibilidade exige um cuidado adicional: não basta afirmar que não há competição — é necessário demonstrar, de forma inequívoca, que ela é impossível.

Justificativa obrigatória para parcerias sem chamamento público

A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público não dependem apenas de verificar se a situação está prevista em lei. Mesmo quando presentes os fundamentos dos arts. 30 e 31 da Lei nº 13.019/2014, a validade da parceria depende do cumprimento de um requisito central: a motivação adequada do ato administrativo.

No regime do MROSC, parcerias sem chamamento público precisam ser explicitamente justificada, documentada e publicizada. Trata-se de uma exigência que reforça o controle social e institucional sobre decisões que afastam a regra da competição.

O art. 32 da Lei nº 13.019/2014 estabelece um conjunto de obrigações formais que a Administração deve observar nesses casos.

1. Em primeiro lugar, é indispensável a elaboração de justificativa formal, na qual o gestor público demonstre, de forma clara e fundamentada, por que a parceria se enquadra em hipótese de dispensa ou inexigibilidade. Essa justificativa não pode ser genérica: deve dialogar com o caso concreto, com o objeto da parceria e com os elementos do planejamento administrativo.

2. A lei exige ainda a publicação do extrato da justificativa no sítio oficial da Administração, no mesmo momento em que o ato é praticado. Esse requisito é essencial para garantir transparência e permitir o controle por terceiros.

A partir dessa publicação, abre-se a possibilidade de impugnação por qualquer interessado, no prazo de cinco dias. Trata-se de um mecanismo de controle social que permite questionar a legalidade da dispensa ou inexigibilidade antes da consolidação da parceria.

Caso haja impugnação, a Administração tem o dever de analisá-la em igual prazo, devendo decidir de forma motivada. Se forem identificados vícios ou inconsistências, o ato que declarou a dispensa ou inexigibilidade deve ser revogado, com a consequente instauração de chamamento público, quando cabível.

Esse ponto merece atenção especial: a ausência de justificativa adequada, ou o descumprimento dessas etapas formais, pode comprometer a validade de toda a parceria. Na prática, isso significa que não basta “estar na hipótese legal”. É necessário demonstrar, com rigor técnico e documental, que a escolha pela contratação direta foi legítima, proporcional e alinhada ao interesse público.

Esse é um dos aspectos mais fiscalizados pelos órgãos de controle e, não raramente, a fragilidade na motivação leva à nulidade do processo, mesmo quando a hipótese de dispensa ou inexigibilidade poderia, em tese, ser aplicável.

Assessoria jurídica em parcerias com OSCs e exceções ao chamamento público

A correta aplicação das hipóteses de dispensa e inexigibilidade de chamamento público exige mais do que o conhecimento da Lei nº 13.019/2014. Trata-se de uma matéria que envolve interpretação jurídica, análise do caso concreto, estruturação documental e alinhamento com entendimentos de órgãos de controle.

Na prática, muitos dos problemas enfrentados por gestores públicos e organizações da sociedade civil não decorrem da ausência de base legal, mas da fragilidade na fundamentação, na instrução do processo administrativo ou na condução do procedimento. É nesse contexto que a assessoria jurídica especializada se torna um diferencial estratégico.

A VRP Advocacia e Consultoria atua na estruturação e validação jurídica de parcerias com o Terceiro Setor, com foco na prevenção de riscos e na segurança dos atos administrativos. Entre as principais frentes de atuação, destacam-se:

→ Análise da viabilidade jurídica de dispensa ou inexigibilidade de chamamento público;

→ Elaboração e revisão de justificativas técnicas, com aderência à legislação e às exigências dos órgãos de controle;

→ Apoio na estruturação do processo administrativo, desde a fase de planejamento até a formalização da parceria;

→ Orientação quanto à documentação necessária e às exigências de transparência e publicidade;

→ Atuação em processos de impugnação, auditorias e tomadas de contas;

→ Defesa de gestores públicos e organizações em processos administrativos e judiciais.

Mais do que viabilizar a celebração de parcerias sem chamamento público, a atuação jurídica adequada permite reduzir significativamente o risco de nulidade, glosas financeiras e responsabilização pessoal de agentes públicos.

Em um cenário em que as exceções ao chamamento público são frequentemente questionadas, contar com suporte técnico qualificado não é apenas uma medida preventiva, é uma condição para a sustentabilidade e a legitimidade das parcerias com organizações da sociedade civil – e a VRP pode apoiar de forma estratégica e segura.

Conclusão: quando a parceria sem chamamento público é válida

A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público são mecanismos legítimos dentro do regime jurídico do MROSC, mas sua utilização exige rigor técnico e fundamentação adequada .

Como visto ao longo deste artigo, não basta a existência de previsão legal: é indispensável demonstrar que a hipótese se aplica ao caso específico e que a escolha pela celebração direta da parceria atende ao interesse público. Por isso, a realização de parcerias sem chamamento público passa necessariamente por três elementos centrais:

1. Planejamento adequado da parceria;
2. Motivação técnica consistente;
3. Documentação robusta e transparente.

Quando esses elementos estão presentes, a dispensa e a inexigibilidade deixam de ser fontes de risco e passam a ser instrumentos legítimos de eficiência administrativa.

Se você atua com parcerias no âmbito do MROSC e precisa avaliar a legalidade de uma dispensa ou inexigibilidade, nosso escritório pode apoiar sua organização de forma estratégica e segura. Entre em contato com a nossa equipe!

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Perguntas frequentes