O Tribunal de Contas da União vem consolidando um entendimento relevante para ex-bolsistas que não cumpriram integralmente o período de interstício: a contribuição à ciência brasileira pode, em determinadas situações, afastar a devolução da bolsa. Decisões recentes também ampliam o espaço para novação e soluções consensuais durante a Tomada de Contas Especial.
PONTOS PRINCIPAIS
- O TCU vem reconhecendo que atividades científicas realizadas no exterior podem representar retorno do investimento público ao Brasil.
- A comprovação dessas contribuições tem levado ao julgamento das contas como regulares.
- O Tribunal também passou a admitir a busca de novação e outras soluções durante a Tomada de Contas Especial.
- É preciso analisar se a finalidade pública da bolsa foi cumprida para garantir o fim da dívida.
Durante muitos anos, a discussão sobre devolução de bolsa da Capes e do CNPq no exterior foi tratada de forma relativamente linear: o pesquisador recebia financiamento público para sua formação, assumia a obrigação de retornar ao Brasil e, se não cumprisse o chamado período de interstício, poderia ser obrigado a devolver os valores recebidos.
Essa obrigação continua existindo. O que está mudando é a forma como o Tribunal de Contas da União vem examinando alguns desses casos: Nos últimos anos, uma sequência de decisões passou a dar maior peso a uma pergunta que vai além do retorno físico do pesquisador: o conhecimento obtido com recursos públicos foi efetivamente aplicado em benefício da ciência, da pesquisa e da formação de pessoas no Brasil?
Quando há prova consistente de que isso ocorreu, o TCU vem admitindo soluções que antes pareciam muito mais difíceis: desde o julgamento das contas do bolsista como regulares (ainda que com ressalvas) até a suspensão de uma Tomada de Contas Especial para que o CNPq e o pesquisador que não retornou ao Brasil busquem uma solução de novação. Não se trata de dizer que o interstício deixou de existir. Trata-se de uma nova forma de interpretar qual interesse público a obrigação de retorno pretende proteger.
O que é o período de interstício?
O interstício é a obrigação, prevista em diferentes regulamentos e termos de concessão de bolsas no exterior, de o bolsista retornar ao Brasil e permanecer no país após o encerramento da bolsa por determinado período.
A lógica tradicional dessa exigência é relativamente simples: se o Estado brasileiro financiou uma formação acadêmica ou científica no exterior, espera-se que o conhecimento adquirido retorne ao país e beneficie a sociedade brasileira.
O problema surge quando o pesquisador conclui a formação, constrói sua carreira no exterior e não permanece fisicamente no Brasil pelo período exigido. Nesses casos, Capes ou CNPq podem iniciar procedimentos de cobrança que, dependendo do valor e das circunstâncias, podem evoluir para uma Tomada de Contas Especial perante o TCU.
Por isso, o descumprimento do interstício nunca deve ser analisado isoladamente. É necessário verificar a norma vigente na época da bolsa, o Termo de Compromisso firmado, o período efetivamente cumprido, as justificativas para a permanência no exterior e tudo o que o pesquisador realizou posteriormente em conexão com o Brasil.
O que é a novação?
A novação é uma das principais alternativas criadas pelas agências de fomento para situações em que o pesquisador não pode ou não pretende cumprir a obrigação de permanência física no Brasil.
No CNPq, a Portaria nº 1.594/2023 define a novação como a criação de novas obrigações em substituição à obrigação de retornar e permanecer no território brasileiro. A ideia é permitir que o investimento público seja devolvido à sociedade por outras formas de contribuição acadêmica, científica e tecnológica.
Em vez de retornar ao país por determinado número de anos, por exemplo, o pesquisador pode assumir obrigações relacionadas à cooperação científica, formação de estudantes, produção acadêmica conjunta, transferência de conhecimento e outras atividades voltadas ao Brasil.
Capes e CNPq possuem políticas próprias de novação, que devem ser examinadas de acordo com a agência responsável pela bolsa e com a situação concreta do ex-bolsista. A grande novidade dos últimos anos é que a lógica por trás da novação começou a aparecer também dentro da jurisprudência do TCU.
A jurisprudência começou a olhar para o retorno do investimento, e não apenas para o retorno físico
É importante fazer uma precisão: essa discussão não nasceu em 2026. O próprio TCU vem recuperando precedentes mais antigos, inclusive decisões de 2016 e 2020, nas quais já se admitia alguma flexibilização da obrigação de retorno quando o pesquisador demonstrava contribuição à pesquisa nacional.
O movimento, porém, ganhou muito mais consistência nos últimos anos. No Acórdão 6.776/2024, por exemplo, a Segunda Câmara registrou a possibilidade de que atividades desempenhadas no exterior, quando agregam valor à sociedade brasileira por meio dos conhecimentos adquiridos, possam suprir o compromisso de retorno ao território nacional. Esse entendimento passou a ser retomado em decisões posteriores.
No Acórdão 7.072/2024, apesar do descumprimento do período mínimo de interstício, as contas do ex-bolsista foram julgadas regulares com ressalva, com quitação.
É necessário explicar que o TCU pode considerar as contas:
- regulares, quando não identifica irregularidades relevantes;
- regulares com ressalva, quando reconhece alguma impropriedade ou descumprimento, mas entende que isso não justifica a responsabilização com débito;
- ou irregulares, hipótese em que pode haver condenação ao ressarcimento e, conforme o caso, aplicação de sanções.
Quando as contas são julgadas regulares com ressalva e é dada quitação ao responsável, o Tribunal reconhece que houve uma falha (naquele caso, o não cumprimento integral do interstício), mas encerra a responsabilidade financeira no processo, sem condenação à devolução dos valores.
Em 2025, a linha ficou ainda mais explícita. No Acórdão 2.408/2025, o TCU entendeu que a contribuição comprovada para a pesquisa nacional, por meio da aplicação dos conhecimentos adquiridos no exterior em atividades que beneficiem o Brasil, pode conduzir à regularidade com ressalva mesmo sem o cumprimento integral da permanência no país.
Ainda em 2025, o Acórdão 6.097/2025 aplicou a mesma lógica a uma pesquisadora que comprovou, entre outras atividades, orientação de estudantes brasileiros, produção científica em parceria com pesquisadores do país e participação na formação internacional de pesquisadora brasileira. As contas foram julgadas regulares com ressalva, com quitação.
E, em 2026, o entendimento voltou a aparecer no Acórdão 4.540/2026. O próprio voto identifica expressamente uma série de precedentes anteriores e utiliza essa linha jurisprudencial para concluir pela regularidade com ressalva das contas.
Portanto, mais importante do que qualquer decisão individual é perceber o padrão que começa a se formar.
O que essa nova linha jurisprudencial está dizendo?
A ideia central é que o descumprimento formal do interstício e o atendimento da finalidade pública da bolsa não são necessariamente a mesma questão. Um pesquisador pode não ter permanecido fisicamente no Brasil pelo período previsto e, ainda assim, ter utilizado intensamente os conhecimentos adquiridos no exterior para:
- produzir pesquisa relevante sobre o Brasil;
- colaborar com universidades e centros de pesquisa brasileiros;
- orientar estudantes e pesquisadores brasileiros;
- desenvolver publicações conjuntas;
- criar redes internacionais de cooperação;
- facilitar a inserção de pesquisadores brasileiros em instituições estrangeiras;
- oferecer formação e capacitação;
- contribuir para desenvolvimento tecnológico ou transferência de conhecimento.
É essa realidade concreta que o TCU passou a considerar com maior atenção. A pergunta deixa de ser apenas “o pesquisador permaneceu no Brasil pelo número de meses exigido?” e passa a incluir uma segunda dimensão: “o investimento público produziu retorno científico, acadêmico ou tecnológico efetivo para o Brasil?” Esse deslocamento é muito importante.
É possível falar em uma espécie de “novação” fora do procedimento formal?
Aqui é necessário diferenciar os conceitos. Juridicamente, quando o TCU julga as contas regulares com ressalva porque reconhece as contribuições à ciência já realizadas pelo pesquisador, não há uma novação formal. Isso porque não houve necessariamente uma proposta apresentada nos termos da Portaria, uma aprovação prévia do CNPq e a assinatura de um Termo de Novação. Mas o raciocínio é materialmente muito próximo.
Na novação formal, o pesquisador substitui a obrigação de residir no Brasil por atividades capazes de produzir retorno científico ao país. Nessa linha jurisprudencial do TCU, porém, o Tribunal examina atividades que já foram efetivamente realizadas e pode concluir que elas demonstram a aplicação do conhecimento adquirido no exterior em benefício do Brasil.
O resultado, portanto, pode ser funcionalmente semelhante: em vez de tratar o retorno físico como a única forma possível de compensação do investimento realizado, reconhece-se que a finalidade pública também pode ser alcançada por outras formas de contribuição.
No Acórdão 4.540/2026, essa diferença apareceu de maneira especialmente clara. A unidade técnica havia entendido que as contribuições apresentadas pelo ex-bolsista deveriam ter sido formalizadas por meio de um pedido de novação. O julgamento final, contudo, considerou essas atividades diretamente no mérito da Tomada de Contas Especial e concedeu quitação.
Por isso, talvez seja mais preciso falar em reconhecimento material da finalidade que está por trás da novação, e não em uma novação informal propriamente dita.
Frentes jurisprudenciais importantes no TCU
A leitura conjunta das decisões recentes revela, na prática, duas estratégias diferentes.
1. Reconhecimento das contribuições já realizadas
Na primeira, o pesquisador demonstra que, mesmo permanecendo no exterior, já realizou atividades relevantes e documentadas em benefício do Brasil. Em alguns precedentes, essa demonstração levou diretamente ao julgamento das contas como regulares com ressalva e à quitação.
2. Abertura de espaço para novação durante a TCE
Em outra frente, o Tribunal passou a entender que, em certos casos, a melhor solução não é julgar imediatamente as contas e constituir uma dívida, mas permitir que pesquisador e CNPq estruturem uma solução consensual de novação.
Em decisões recentes, o TCU tem determinado ao CNPq a realização de tratativas para celebração de Termo de Novação e suspendeu a TCE. O Tribunal destacou como critérios o interesse real do responsável em contribuir para a comunidade científica brasileira e a ausência de má-fé.
Em julho de 2026, o próprio CNPq adaptou sua política: a Portaria nº 2.835/2026 passou a prever expressamente que a novação pode ser proposta durante uma Tomada de Contas Especial quando o TCU abrir diligência para sua apreciação.
As duas frentes têm uma lógica em comum
Embora juridicamente diferentes, essas duas linhas caminham na mesma direção.
→ Em uma delas, o TCU olha para trás e pergunta: o pesquisador já produziu contribuição suficiente para que o investimento público possa ser considerado efetivamente revertido em benefício do país?
→ Na outra, olha para frente e pergunta: seria mais eficiente permitir que o pesquisador produza essa contrapartida por meio de uma novação do que simplesmente constituir e cobrar uma dívida?
A preocupação central deixa de ser exclusivamente sancionatória ou financeira e passa a haver uma análise mais concreta sobre qual solução gera maior retorno do investimento público em contribuição à ciência e formação de pesquisadores. Essa aproximação também aparece em outro movimento que já acompanhamos na prática: o reconhecimento de projetos e atividades de novação que haviam sido efetivamente executados apesar de problemas no processamento administrativo pelo CNPq.
Que tipo de contribuição à ciência pode ser relevante?
Os precedentes do TCU e a própria Política de Novação do CNPq fornecem um bom roteiro do que pode ser relevante. A análise não deveria se limitar ao currículo acadêmico do pesquisador. O ponto essencial é demonstrar como suas atividades efetivamente beneficiaram o Brasil.
Podem ser relevantes, conforme o caso:
- pesquisas desenvolvidas em colaboração com instituições brasileiras;
- publicações científicas em coautoria com pesquisadores radicados no Brasil;
- orientação e coorientação de alunos brasileiros;
- participação em bancas e formação de pesquisadores;
- criação ou participação em redes internacionais de cooperação;
- recepção ou encaminhamento de estudantes brasileiros para períodos de pesquisa no exterior;
- oferta de cursos, aulas, seminários e capacitações;
- organização de eventos com participação de instituições brasileiras;
- desenvolvimento ou transferência de tecnologias;
- patentes e projetos de inovação de interesse nacional;
- atividades de consultoria científica;
- projetos com impacto econômico, social, tecnológico ou acadêmico demonstrável no Brasil.
A própria política de novação foi estruturada para permitir contrapartidas relacionadas à cooperação científica, ao intercâmbio de conhecimentos e à formação de novos profissionais.
Por isso, o Anexo I da política de novação é uma boa referência até mesmo para a organização de uma defesa: ele ajuda a transformar uma trajetória científica extensa em atividades, produtos, indicadores e resultados concretamente demonstráveis.
O mais importante para comprovar a contribuição à ciência é a prova
Para que o caso se enquadre nessa nova jurisprudência, não é suficiente alegar genericamente que o pesquisador “continuou contribuindo para o Brasil”. É necessário demonstrar isso.
Uma defesa bem construída pode exigir a organização de documentos como declarações de instituições parceiras, artigos científicos, comprovação de coautoria, registros de orientação, programas de cursos e eventos, projetos de pesquisa, cartas de pesquisadores brasileiros, relatórios de atividades e outros elementos capazes de estabelecer o vínculo entre a formação financiada e o benefício produzido para o país.
A diferença é importante porque o TCU continua julgando irregulares outras contas quando não encontra elementos suficientes para afastar o descumprimento do interstício. A linha jurisprudencial favorável, portanto, convive com decisões de condenação e não cria uma dispensa geral da obrigação de retorno.
O que essa jurisprudência muda para ex-bolsistas do CNPq?
Para ex-bolsistas do CNPq, a mudança é especialmente relevante porque hoje existem diferentes caminhos que precisam ser analisados em conjunto. Dependendo da fase do processo e do histórico do pesquisador, pode ser necessário avaliar:
- se houve efetivamente descumprimento do interstício;
- se parte do período foi cumprida;
- se existem questões de prescrição ou outras matérias processuais;
- se é possível apresentar uma novação formal;
- se há espaço para pedir ao TCU a abertura de diligência para novação;
- se as contribuições já realizadas permitem defender diretamente a inexistência de um dano que justifique o ressarcimento integral;
- quais atividades e documentos são capazes de demonstrar retorno efetivo do investimento público.
A nova jurisprudência não substitui essas análises. Ela amplia as possibilidades de defesas.
O que essa jurisprudência muda para ex-bolsistas da Capes?
Os precedentes mais claros dessa linha jurisprudencial recente envolvem bolsas do CNPq, e esse dado precisa ser levado em consideração. Isso significa que não é possível afirmar que uma decisão envolvendo o CNPq será automaticamente reproduzida em qualquer cobrança da Capes. Por outro lado, a discussão jurídica subjacente é relevante também para estes.
A Capes também adotou política de novação baseada na possibilidade de substituir a obrigação de retorno por formas alternativas de contribuição à ciência, à educação e à pesquisa brasileiras. Capes e CNPq compartilham, nesse ponto, a preocupação com redes internacionais, circulação de conhecimentos e formação de pesquisadores.
Assim, quando um ex-bolsista da Capes consegue demonstrar que sua permanência no exterior não representou abandono da finalidade do financiamento público, mas foi acompanhada de contribuições concretas para o Brasil, essa nova construção do TCU pode integrar a argumentação defensiva.
A aplicabilidade e o peso do argumento, contudo, dependem das normas da bolsa, da fase da cobrança e das circunstâncias específicas do caso.
O retorno ao Brasil continua sendo a regra — mas deixou de ser a única pergunta
Talvez essa seja a principal consequência da evolução jurisprudencial: o TCU não eliminou o período de interstício, tampouco transformou toda carreira científica desenvolvida no exterior em justificativa suficiente para afastar uma dívida. O que vem fazendo é reconhecer que, em determinadas situações, a finalidade pública da bolsa pode ter sido atingida mesmo sem o cumprimento literal da obrigação de residência no Brasil.
E, quando ainda não foi, pode haver casos em que seja mais útil ao próprio interesse público permitir que isso aconteça por meio de uma novação do que insistir exclusivamente na cobrança financeira. É uma mudança importante na forma de pensar as bolsas de formação no exterior, que aproxima a análise jurídica da realidade da ciência contemporânea, em que pesquisadores brasileiros podem produzir conhecimento, formar pessoas, criar redes e colaborar com instituições do país mesmo vivendo e trabalhando fora do território nacional.
Se você recebeu bolsa da Capes ou do CNPq, permaneceu no exterior após a formação e enfrenta cobrança administrativa ou uma Tomada de Contas Especial, a equipe da VRP Advocacia e Consultoria atua na análise do processo, na organização das provas a respeito da contribuição à ciência, na elaboração de propostas de novação e na defesa perante as agências de fomento e o Tribunal de Contas da União. Entre em contato com a nossa equipe.
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Perguntas frequentes
Depende. Em regra, o descumprimento do interstício gera a obrigação de devolver os valores recebidos, mas há situações que precisam ser analisadas individualmente, como a possibilidade de novação, a ocorrência de decadência em determinados casos e a aplicação de precedentes do TCU que reconhecem a contribuição à ciência brasileira mesmo sem o cumprimento integral do período de permanência no país. Por isso, é imprescindível não ignorar a cobrança nem deixar o processo sem resposta, já que a ausência de manifestação pode fazer a situação avançar para etapas mais difíceis de reverter..
Não. A conclusão do curso é relevante, mas os precedentes favoráveis enfatizam também a aplicação dos conhecimentos adquiridos em atividades concretas que beneficiaram o Brasil.
No caso do CNPq, sim, em determinadas circunstâncias. A política foi alterada em 2026 para prever a possibilidade de proposta durante a TCE quando aberta diligência pelo TCU, e há precedentes determinando tratativas para solução consensual.
Pesquisa conjunta, publicações, orientação de estudantes, formação de pesquisadores, redes de cooperação, cursos, eventos, transferência de tecnologia e outras atividades com impacto acadêmico, científico ou tecnológico concreto podem ser relevantes.
Os principais precedentes recentes tratam do CNPq, por isso a aplicação à Capes não é automática. Ainda assim, a lógica de valorização da contribuição científica ao Brasil pode ser relevante na construção da defesa, especialmente porque a Capes também possui política de novação.
