Tomada de Contas Especial (TCE) no MROSC: Riscos para organizações e dirigentes

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) impõe regras rigorosas para execução e prestação de contas das parcerias entre OSCs e o Poder Público. Irregularidades podem gerar Tomada de Contas Especial (TCE), com riscos de devolução de valores, multas, sanções e responsabilização de dirigentes. A assessoria jurídica é estratégica para garantir conformidade e conduzir a defesa técnica quando necessário.

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), instituído pela Lei nº 13.019/2014, estabeleceu normas gerais para as parcerias voluntárias entre a Administração Pública e organizações do Terceiro Setor. Essa lei trouxe instrumentos como termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação para substituir os antigos convênios na relação com entidades sem fins lucrativos.

Ao firmarem essas parcerias, as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) e seus gestores têm obrigação legal de prestar contas da boa aplicação dos recursos recebidos. Quando a execução do projeto ou a prestação de contas apresentam irregularidades graves, o órgão público pode instaurar uma Tomada de Contas Especial (TCE), um processo a ser encaminhado ao Tribunal de Contas, órgão que fiscaliza a aplicação do dinheiro público para apuração de responsabilidades e ressarcimento de danos ao erário.

O MROSC disciplina de forma detalhada os procedimentos de execução e prestação de contas das parcerias. Ele exige, por exemplo, que a OSC mantenha e movimente os recursos em conta bancária específica na instituição financeira pública indicada, aplicando-os enquanto não utilizados. Todos os pagamentos no âmbito da parceria devem ser feitos via transferência eletrônica identificada, com crédito direto na conta de fornecedores ou prestadores de serviços. Essas regras visam garantir transparência e rastreabilidade do uso do dinheiro público. 

A própria lei prevê consequências para a má execução: caso a OSC não execute o objeto conforme pactuado ou apresente contas irregulares, a prestação de contas será rejeitada e haverá determinação imediata de instaurar uma TCE. Ademais, saldos não utilizados devem ser devolvidos em até 30 dias, sob pena de imediata instauração de TCE pela autoridade competente.

Em suma, o MROSC criou um ambiente jurídico de maior responsabilização: por um lado, simplifica e uniformiza procedimentos; por outro, exige a correta aplicação e comprovação dos gastos públicos, devendo as OSCs demonstrar resultados e também a adequada execução financeira de cada despesa.

Casos recentes de TCE em parcerias do MROSC

Nos últimos três anos, o TCU (Tribunal de Contas da União) analisou diversos casos de parcerias regidas pelo MROSC que resultaram em Tomadas de Contas Especiais devido a má execução de projetos ou falhas na prestação de contas. Embora a maior parte das TCEs envolva repasses a entes públicos (estados e municípios), há exemplos significativos envolvendo OSCs.

Em um caso de 2022, por exemplo, o TCU deliberou que dirigentes de uma ONG deveriam ressarcir recursos de parceria não comprovados, reforçando que os gestores respondem pessoalmente por irregularidades na gestão dos recursos. Nessa decisão, o Tribunal esclareceu que a responsabilização financeira pode recair sobre as pessoas físicas dirigentes.

Em 2023, uma OSC teve a prestação de contas rejeitada por não comprovar despesas conforme o plano de trabalho, levando o TCU a condenar solidariamente o dirigente ao ressarcimento do dano. Esta decisão demonstra um padrão de responsabilização dos dirigentes das OSCs.

Em uma pesquisa do Observatório do TCU, analisando 95 acórdãos do TCU entre 2016 e 2021 que trataram de transferências voluntárias na educação, foi constatado que em 81% das decisões sobre transferências voluntárias houve condenação dos responsáveis, com ressarcimento ao erário e multas na maioria dos casos. 

As irregularidades mais frequentes nestes processos incluem: prestação de contas incompleta ou irregular; não comprovação da execução do serviço/projeto; omissão na prestação de contas (falta de envio); utilização de recursos fora da finalidade pactuada; e, em menor escala, sobrepreço em contratações ou problemas em licitações conduzidas pela OSC.

Cabe ressaltar que a instauração da TCE requer evidências concretas de irregularidades, não bastando meras suspeitas ou denúncias infundadas. O MROSC e a jurisprudência do TCU convergem no sentido de que a Tomada de Contas Especial deve ser medida de último recurso. O art. 72 da Lei 13.019, por exemplo, define taxativamente as ocorrências que caracterizam contas “irregulares”: desde a omissão no dever de prestar contas até o dano ao erário por ato ilegítimo ou antieconômico. 

Além disso, a TCE permite à OSC apresentar prestação de contas parcial quando instaurada antes do fim da parceria, e que a abertura desse processo deve se basear em evidência objetiva de irregularidade, não em mera suposição. Em outras palavras, o gestor público deve primeiro tentar sanar as falhas ou obter esclarecimentos (conforme prevê a Lei 13.019) e só converter em TCE se persistirem problemas graves. Ainda assim, os casos recentes mostram que o TCU têm agido com rigor, não hesitando em aplicar sanções.

Principais causas de irregularidades e responsabilizações

A experiência acumulada com parcerias do MROSC revela um conjunto de motivos recorrentes que levam à rejeição de contas e à responsabilização de OSCs ou de seus dirigentes em processos de TCE. Dentre os principais destacam-se:

• Não prestação de contas ou envio intempestivo: Deixar de apresentar a prestação de contas no prazo legal (90 dias após o término, prorrogáveis por até 30 dias) é falta gravíssima. A omissão no dever de prestar contas configura contas irregulares automaticamente. Mesmo a apresentação fora do prazo pode ser considerada infração.  Vale salientar que a não entrega da prestação de contas dá início ao prazo prescricional do tempo que a Administração Pública tem para proceder à cobrança.

• Prestação de contas deficiente (irregular ou incompleta): Essa é uma das ocorrências mais comuns nas condenações no TCU. Inclui situações como documentação financeira incompleta, notas fiscais ausentes ou inválidas, relatórios técnicos vagos sem evidenciar execução ou demonstrações contábeis inconsistentes. No contexto MROSC, é indispensável que a OSC apresente um relatório de execução do objeto e um relatório financeiro com demonstrativos e comprovações, conforme exigido no termo de parceria e no art. 63 da lei. Irregularidades típicas são: misturar recursos do projeto com outras fontes (não segregar contas), saques em espécie injustificados, ou não vincular despesas aos itens do plano de trabalho. O TCU já firmou entendimento de que, mesmo com a nova legislação focada em resultados, permanece a necessidade de demonstrar o nexo entre os recursos recebidos e as despesas realizadas.

• Inexecução total ou parcial do objeto pactuado: Quando a OSC não realiza as atividades ou metas previstas (no todo ou em parte) ou entrega resultados abaixo do acordado, incorre em inadimplência. A jurisprudência do TCU tem considerado irregular a aplicação dos recursos sem a devida contraprestação em resultados. Por exemplo, obras ou serviços não concluídos conforme o plano de trabalho resultam em exigência de devolução proporcional dos recursos (débito) e avaliação de multa por gestão antieconômica. Mesmo execução parcial pode ser problemática: o TCU já absolveu dirigentes em situações excepcionais (como interrupção de repasses por contingenciamento do próprio órgão público).

• Desvio de finalidade e despesas não autorizadas: Utilizar recursos públicos para finalidade diversa daquela prevista na parceria é irregularidade grave. Isso engloba pagamentos não previstos no plano de trabalho, como despesas estranhas ao objeto, ou uso de verba do projeto para cobrir gastos da OSC não relacionados. A lei 13.019 é explícita: qualquer pagamento de despesa não autorizada no plano, ou sem identificação do beneficiário final, caracteriza desvio de recursos e deve ser restituído aos cofres públicos. Em vários acórdãos, o TCU já apontou uso diverso dos recursos e sobrepreço em contratações como causas de condenação.

• Irregularidades formais e de gestão: Incluem falhas como não observar os procedimentos do chamamento público (por exemplo, direcionamento na seleção da OSC parceira), ausência de publicação de relatórios exigidos ou quebra de vedações legais (como celebrar parceria com OSC impedida ou inadimplente, em afronta aos arts. 39 e 40 do MROSC).

Em todos esses cenários, o TCU busca individualizar a conduta dos responsáveis. Dirigentes de OSC costumam ser responsabilizados solidariamente pelos danos quando atuaram com culpa ou dolo na má gestão. O Tribunal já sumulou o entendimento de que os dirigentes respondem pessoalmente por irregularidades.

Ou seja, a má-fé ou negligência dos administradores não isenta a OSC, mas esta pode ser poupada do débito se não obteve nenhum benefício e se comprovar que o desvio foi obra exclusiva de indivíduos. Essa distinção protege, por exemplo, a continuidade de projetos sociais da OSC quando um gestor comete atos ilícitos, mas não afasta as sanções administrativas cabíveis à entidade (como veremos adiante).

Riscos jurídicos e financeiros da má execução ou prestação de contas irregular

A má execução de um projeto público ou a prestação de contas irregular trazem sérios riscos jurídicos e financeiros tanto para a OSC envolvida quanto para seus dirigentes:

• Ressarcimento ao erário: É a consequência financeira mais imediata. Se constatado dano (desvio, gasto indevido ou não comprovação de uso do recurso), o TCU julgará as contas irregulares e imputará débito aos responsáveis, obrigando à devolução dos valores atualizados. A OSC e o gestor podem ser chamados a pagar solidariamente. Caso não devolvam voluntariamente, a cobrança vira dívida ativa.

• Multas e sanções do TCU: Além do débito, o Tribunal costuma aplicar multa administrativa (prevista na Lei Orgânica do TCU) aos gestores faltosos, em valores que podem chegar a dezenas de milhares de reais, conforme a gravidade. A multa é de responsabilidade da organização, mas em alguns casos pode ser de responsabilidade pessoal do dirigente condenado. O não pagamento resulta em cobrança judicial e registro do devedor.

• Impedimentos legais e reputacionais: A Lei 13.019/2014 prevê sanções administrativas à OSC inadimplente na parceria, garantido o contraditório. Entre as sanções estão: advertência, suspensão de até 2 anos do direito de celebrar novas parcerias com qualquer órgão público da mesma esfera e declaração de inidoneidade para novas parcerias (esta última, sem prazo determinado, até reabilitação). Ou seja, uma OSC que tenha as contas rejeitadas pode ficar impedida de firmar convênios/termos de fomento por anos, prejudicando suas atividades futuras. Do ponto de vista reputacional, sofrer uma condenação no TCU mancha a imagem da organização perante parceiros.

• Responsabilização do dirigente (civil e possivelmente criminal): No campo cível, além da devolução e multa do TCU, o dirigente pode ser acionado em ações de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) se for configurado dolo ou enriquecimento ilícito com os recursos. Nesses casos, as sanções podem incluir perda de bens, proibição de exercer cargo público e outras penalidades severas. Embora a esfera criminal não seja diretamente o foco do TCU, irregularidades graves como desvio de verbas públicas podem ensejar investigação por órgãos competentes (Ministério Público) e eventual processo criminal ( peculato ou estelionato contra administração).

• Deterioração da capacidade operacional da OSC: Um risco indireto é a paralisação de projetos e perda de apoio institucional. Quando uma OSC está envolvida em Tomada de Contas, muitas vezes seus projetos ficam sem receber novas parcelas ou recursos complementares até a situação se resolver. Em caso de condenação com restituição, os recursos têm de sair do caixa da entidade (se esta for responsabilizada solidariamente), prejudicando outras atividades-fim da organização.

Em síntese, o não cumprimento adequado das obrigações de execução e prestação de contas acarreta riscos significativos: desde perdas financeiras imediatas até restrições legais futuras e danos à continuidade da OSC. Por isso, a fase de prestação de contas no MROSC deve ser encarada como tão importante quanto a execução do objeto em si – e os dirigentes precisam ter plena ciência dessas consequências.

O papel da assessoria jurídica na prevenção de riscos

Diante da complexidade do marco legal e dos riscos elencados, o acompanhamento por assessoria jurídica especializada se torna uma medida estratégica tanto para prevenir problemas quanto para conduzir a defesa técnica em eventuais TCEs:

• Orientação preventiva e capacitação: Já na fase de planejamento da parceria, o advogado ou consultor jurídico pode assegurar que o instrumento firmado (termo de fomento/colaboração) esteja em conformidade com o MROSC e demais normas aplicáveis. A assessoria jurídica também ajuda a dimensionar riscos contratuais – por exemplo, analisando se as metas propostas são exequíveis e se o plano de trabalho cobre adequadamente os custos.

• Realização de treinamentos: A assessoria jurídica pode treinar a equipe da OSC em boas práticas de gestão do convênio: uso correto dos recursos, registro documental contínuo, procedimentos de compras e contratação dentro das regras, etc. Essa capacitação interna fortalece os controles e diminui as chances de erro.

• Acompanhamento da execução e conformidade: Durante a vigência da parceria, o jurídico deve atuar proativamente como guardião da conformidade. Isso envolve revisar contratos com fornecedores sob a ótica das regras do termo de fomento (por exemplo, checar se um serviço terceirizado está permitido no plano de trabalho e documentado adequadamente), orientar sobre a admissão de pessoal com recursos do projeto e, principalmente, garantir que toda despesa tenha respaldo legal e documental. 

• Preparação e revisão da prestação de contas: Chegado o momento de prestar contas, a assessoria jurídica exerce um papel de auditoria interna, revisando o Relatório de Cumprimento do Objeto e o Relatório Financeiro antes de seu envio oficial. Isso inclui checar conformidade com o MROSC, verificando se toda obrigação ali prevista está atendida (regras de elaboração, prazos, documentos comprobatórios) Além disso, o assessor deve acompanhar a Comissão de Monitoramento e Avaliação e o órgão concedente na análise das contas, intervindo quando cabível. Se o órgão público apontar alguma impropriedade, a assessoria pode prontamente preparar a resposta ou juntar documentação adicional prevenindo assim a abertura de uma TCE.

• Defesa técnica no processo de TCE: Caso uma Tomada de Contas Especial seja instaurada e encaminhada ao TCU, a presença de uma assessoria jurídica experiente em contas públicas torna-se indispensável. O procedimento no TCU exige conhecer ritos processuais específicos (como citação dos responsáveis, prazo de 15 dias para defesa a partir da citação, possibilidade de pedir prorrogação, produção de contraditório, etc.). O advogado atuará na elaboração das razões de defesa, rebatendo as ocorrências apontadas no relatório de auditoria ou na documentação da TCE. Se a decisão inicial do TCU for desfavorável, a assessoria pode interpor os recursos cabíveis dentro dos prazos estritos, mantendo a questão em debate quando houver fundamentos para reverter ou minorar a condenação.

• Interlocução e estratégia: Além dos aspectos formais, o assessor jurídico faz a ponte de diálogo com os órgãos de controle. Muitas vezes, antes do caso chegar ao Plenário do TCU, há interação com as unidades técnicas. Saber apresentar um memorial sucinto, ou realizar sustentações orais (quando admitidas), focando nos pontos sensíveis aos Ministros, pode fazer diferença no julgamento. De igual modo, o jurídico pode negociar termos de ajustamento ou formas alternativas de resolução na esfera administrativa . Todas essas estratégias visam reduzir o impacto de uma eventual condenação e, se possível, evitar que a OSC seja declarada inidônea ou perca seu acesso a outras parcerias.

Em resumo, a assessoria jurídica atua em duas frentes complementares: prevenir a ocorrência de irregularidades (atuando antes e durante a execução do projeto) e defender tecnicamente a OSC caso a irregularidade ocorra, evitando condenações indevidas ou desproporcionais. Para dirigentes e conselheiros de OSCs, investir em orientação jurídica não é um custo supérfluo, mas sim uma garantia de continuidade das atividades e proteção da missão institucional frente às rígidas exigências de compliance do setor público.

Conclusão: a TCE é uma oportunidade de regularização

A Tomada de Contas Especial no âmbito do TCU não precisa ser vista como um “bicho de sete cabeças” pelas Organizações da Sociedade Civil, mas sim como um instrumento de proteção do interesse público. Idealmente, se a OSC planeja bem, executa com responsabilidade e presta contas de forma transparente, jamais chegará a ter suas contas rejeitadas ou um processo no TCU. 

Quando imprevistos e falhas humanas ocorrem, estar preparado faz toda a diferença: conhecimento das normas, gestão profissional dos projetos e assessoria jurídica especializada formam um tripé de segurança para as OSCs e seus dirigentes.

Em última análise, para organizações do Terceiro Setor que atuam com recursos públicos, conformidade não é opcional, é mandatório. Os dirigentes precisam incorporar a cultura da prestação de contas como parte da missão da entidade, entendendo que zelar pelo dinheiro público é extensão do compromisso social que assumiram Isso tende a criar um ambiente mais seguro e previsível, desde que as OSCs façam sua parte.

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